No dia 8 de maio de 2023, o Diretor Executivo do INB, César Mortari Barreira, se reuniu com a professora Maria Paula Dallari Bucci para falar sobre a relação entre Direito e Políticas Públicas.
INB: O sistema constitucional brasileiro prevê como dever do Estado elaborar e garantir a eficácia das políticas públicas que melhorem a qualidade de vida dos cidadãos. Como a senhora observa as relações entre Direito e Políticas Públicas?
Maria Paula: Na Constituição Federal de 1988, até pouco tempo atrás, não havia menção expressa às políticas públicas. Seu texto legal referia-se explicitamente às questões relacionadas aos direitos sociais, mas somente com a Emenda Constitucional número 109, passou a ser incluída a necessidade de avaliação e monitoramento das políticas públicas.
Outro aspecto interessante é que as políticas públicas se desenvolveram em campos diferentes do Direito. Nos Estados Unidos, por exemplo, já existia uma tradição em Public Policy que, posteriormente, se espalhou para a Europa e, mais tarde, para o Brasil. Em um primeiro momento, as políticas públicas surgiram na ciência política e depois se expandiram para outras áreas do conhecimento.
No entanto, nos dias de hoje, é comum associar o campo das políticas públicas ao da ciência política. Isso pode ser observado na grade dos cursos de gestão de políticas públicas e administração pública. Em relação ao Direito, é importante notar que, embora haja uma tentativa de estabelecer um diálogo multidisciplinar, ele possui linguagem própria e instituições distintas em relação à política pública tradicional. Somente nos últimos tempos temos observado uma melhora em sua capacidade de interação com outras disciplinas.
A pergunta que surge é: por que então passamos de um sistema jurídico que enfatiza direitos para um sistema jurídico que cada vez mais aborda políticas públicas? Isso ocorre porque a realização e efetivação dos direitos depende de diversos fatores que são regulados indiretamente pela ordem jurídica. Esses fatores incluem não apenas questões econômicas, mas também políticas. Nesse sentido, o estudo das obras de Norberto Bobbio auxilia a compreender quais são as escolhas políticas que orientam o sistema econômico na busca pela concretização das prioridades estabelecidas na Constituição.
A realidade é que a Constituição brasileira contempla diversos direitos sociais, como o direito à educação e o direito à saúde, que fazem parte de um determinado patamar de civilização. Mesmo em países que não são conhecidos por respeitá-los – ou mesmo aqueles onde a ideia de Estado social é contestada, como os Estados Unidos – é inegável que criou-se um extenso sistema de educação básica pública a partir de 1900. Naturalmente, esse tema ainda é debatido hoje, com suas limitações, mas representa um fator de unidade nacional.
O Brasil avançou significativamente na educação pública desde 1988, pois buscou aumentar sua cobertura e torná-la universal. O ensino fundamental foi expandido, apesar dos percalços. Os desafios enfrentados pelo sistema de educação pública são enormes, como podemos observar no ensino médio e na educação infantil. No entanto, também deve-se notar que esse mesmo sistema está razoavelmente estruturado no país. O ensino fundamental, por exemplo, está cada vez mais apto a atender às demandas, permitindo direcionar a atenção pública para outros segmentos e demonstrando que a educação não é apenas uma questão prioritária, mas também um indicador do nível de civilização.
A educação, por exemplo, é um ponto em que deveria haver convergência entre a direita e a esquerda, pois representa o desenvolvimento do capital humano, algo indispensável para qualquer crescimento econômico. Além disso, seu desempenho indica um patamar de dignidade humana fundamental para a convivência das pessoas. Portanto, o direito à educação e as políticas públicas nessa área precisam se consolidar, enraizar e se desenvolver. Nada melhor do que direcionarmos nossa atenção para esse tema.
INB: Com a especialização do conhecimento, por vezes surge a impressão de que realizar análises multidisciplinares significa construir paralelos artificiais entre as disciplinas. Na sua opinião, quais são as maiores dificuldades que os pesquisadores encontram para pensar nas intersecções entre Direito e Políticas Públicas?
Maria Paula: A interdisciplinaridade tem sido incentivada por diversas áreas de estudos. Trata-se de um movimento instigado por vários fatores, não apenas pela direção das universidades, que ocorre tanto no Brasil quanto no exterior. Há uma percepção crescente de que o conhecimento disciplinar muitas vezes é limitado e o avanço da ciência tem despertado um interesse crescente pela interdisciplinaridade.
Por trabalhar com o Direito e políticas públicas há quase 20 anos, tenho prestado atenção nessa relação e cheguei à conclusão de que é importante promover a interdisciplinaridade. O desafio é maior do que parece, mas essa construção deve ser realizada sem perder a conexão com sua formação disciplinar. Cada área de estudo contribui de maneira específica. Tenho debatido o assunto com muitos professores pois, do meu ponto de vista, o Direito precisa se abrir para a sociologia, a política e a economia. Sem essa abertura, corre o risco de se tornar artificial.
Noto uma demanda crescente de professores e autores de diversas áreas que, mesmo não sendo inicialmente focados em políticas públicas, desejam compreendê-las Isso porque buscam aplicar o pensamento político em seus próprios estudos. Por exemplo, cada vez mais surge a necessidade de estabelecer uma relação entre política criminal e políticas públicas, política concorrencial e política pública, política ambiental e política pública, política fiscal e política pública, etc. Todas essas combinações giram em torno da ideia de políticas públicas como programas de ação governamental, implementados pelo governo para alcançar certos resultados valendo-se de meios específicos e dentro de um determinado prazo.
É importante considerar como o Direito organiza seus instrumentos ao buscar alcançar um resultado. Surgem perguntas: esse resultado pode ser de curto prazo, dependendo das condições orçamentárias? Por exemplo, quando tratamos de política concorrencial, os objetivos estabelecidos na legislação não serão alcançados durante o mandato de um único governo. Na verdade, eles se estendem por um horizonte de longo prazo.
É necessário entender qual é a contribuição específica que cada área pode oferecer em um contexto específico. Como os políticos lidam com isso? Como eles enfrentam os resultados? O que eles consideram ser trabalhado a longo prazo e o que eles entendem que deve ser alcançado a curto prazo? Geralmente, essa definição é estabelecida pelo governo como parte de seu programa.
Gostaria de compartilhar como vejo as discussões entre as áreas para alcançar a multidisciplinaridade, especialmente quando se trata de direito e políticas públicas. Em geral, os outros campos que lidam com políticas públicas já estão estabelecidos há mais tempo. Mesmo a área das políticas públicas, embora não seja tão antiga, tornou-se mais mais aberta apenas nos últimos dez anos. Em contrapartida, o Direito possui uma tendência de se fechar mais para a interdisciplinaridade. Talvez isso reflita a natureza tradicionalmente restrita do campo jurídico, o que torna a comunicação com outras áreas mais difícil.
Cerca de cinco anos atrás, tive uma experiência internacional que reforçou minha opinião. Na época, participei de um congresso da International Public Policy Association, uma organização relativamente nova até então, que promovia a interdisciplinaridade e convidava profissionais de diversos setores, como sociologia, economia, política e história, para debater políticas públicas. No entanto, havia uma orientação no congresso de que não se podia publicar em sua revista comentários sobre a legislação ou jurisprudência. Isso significa que os organizadores do evento não queriam receber documentos legais e pediam que os autores não sobrecarregassem o periódico com a linguagem jurídica.
Infelizmente, essa ideia permanece atual. Para combater tal cenário, busco dialogar com professores de outros departamentos e indico aos meus orientandos que façam disciplinas em outras áreas e, principalmente, na Ciência Política. Isso para vencer uma grande resistência ao que os de fora acham que é a abordagem do Direito, pois acreditam que este se limita a dizer o que deve ser feito sem espaço para diálogo.
No entanto, à medida que o Direito se consolida nesse campo, a abordagem que o relaciona com as políticas públicas torna-se mais comum. No Brasil, existe uma rede interdisciplinar que amadureceu significativamente e tornou informações sobre a relação entre Direito e políticas públicas mais acessíveis.
A observação de que o Direito é muito fechado não é totalmente racional, uma vez que todas as áreas possuem suas limitações. Outro dia, uma pesquisadora comentou que leu um artigo sobre o Bolsa Família, que não não mencionava peças legais, leis, decretos. Ele abordava diversos acontecimentos e aspectos relacionados ao tema como se o Direito não tivesse relevância nesse contexto. Portanto, ainda há muito espaço para avançar nesse diálogo, com benefícios para todos os envolvidos.
Há ainda um outro desafio para a própria formação do jurista. Infelizmente, temos observado, mesmo em níveis de pós-graduação, que algumas instituições estão fechando suas portas para a interdisciplinaridade. Muitas vezes, alunos não podem cursar créditos em outros cursos, mesmo durante programas de mestrado ou doutorado em áreas que não sejam a do Direito. Falo isso por experiência própria. Lembro-me de que isso aconteceu durante meu mestrado e doutorado. Esse cenário deve ser contornado pois existe muita riqueza na interação entre as áreas, inclusive para a formação dos que iniciam sua jornada na faculdade de Direito.
A Universidade de São Paulo (USP) já está mais aberta para essa possibilidade e existem chances para o aluno montar uma grade interdisciplinar. Eu mesma já tive alunos do curso de Direito que se matricularam em disciplinas na Faculdade de Arquitetura, de Educação, de Ciências Sociais, entre outras.
Não podemos fechar os olhos para essa questão. Quando fui presidente da Comissão de Graduação da Faculdade de Direito da USP, conduzi um trabalho que envolveu tanto a reforma do projeto pedagógico quanto a sua implementação. Toda essa experiência resultou em um livro chamado O Ensino Jurídico no Bicentenário da Independência, que está disponível em formato aberto no site da Faculdade de Direito da USP e trata de vários aspectos importantes.
A reforma do projeto pedagógico levou dois anos, com seminários e debates, seguidos pela implementação. Ao longo desse tempo, uma das discussões mais interessantes abordou a questão da formação do direito, um tema que considero essencial, pois trata do descompasso entre a produção e a aplicação da lei. Esse assunto está diretamente relacionado à questão do positivismo, que ensina que o fenômeno jurídico deve ser interpretado a partir da aprovação da lei. Nesse sentido, tudo aquilo que ocorreu antes desse momento deve ser considerado de cunho político e não jurídico.
Porém, o positivismo já não é mais um senso comum entre os profissionais do Direito e a percepção sobre ele tem mudado progressivamente. Até mesmo no campo das profissões jurídicas, nota-se um crescimento na área de relações governamentais, que lida especificamente com a produção da lei e o processo legislativo. Contudo, o tema recebe uma carga horária muito pequena em nossa formação jurídica e isso foi debatido durante o processo de reforma do projeto pedagógico.
Ao longo dos debates que fizeram parte da reforma, foi mencionado um relatório publicado pelo Conselho de Pesquisa da Alemanha em 2011 ou 2012, o qual apontava diretrizes para a renovação do ensino jurídico no país. Um dos pontos destacados era a preparação do profissional do Direito para atuar na formação do direito, seja no processo legislativo, na produção de normas pelo Executivo ou mesmo na autorregulação.
Recentemente, passamos pela tumultuada regulamentação da lei das plataformas digitais. Durante esse processo, surgiram propostas de todos os lados, mas muitas delas não possuíam uma formatação jurídica adequada e não estavam em sintonia com o restante do sistema legal. Um exemplo é o projeto de lei que mencionava a criação de um órgão regulador, porém não detalhou suas atribuições. É um grande problema pensar que o detalhamento das atribuições é um mero detalhe e parece-me que a questão está carregada de uma forte agenda política. Certamente, há uma falta de consciência de que existem várias maneiras de criar um órgão regulador e de lidar com esse tema, seja intensificando o conflito, seja minimizando-o ou apaziguando-o. Por exemplo, os diversos interesses podem perceber que estão de alguma forma contemplados no contexto em questão.
Portanto, é necessário preparar os profissionais do Direito para o processo de produção das normas e para o trabalho na sua regulamentação. Essa questão não é apenas para os políticos do legislativo, pois eles mesmos tratam do assunto muitas vezes de maneira um tanto amadora. Apesar de receberem contribuições de diversos setores, nem sempre têm acesso a um corpo técnico especializado para orientá-los. Há cerca de 20 anos, por exemplo, não existia uma assessoria no Parlamento que proporcionasse uma melhora significativa no processo legislativo. Hoje há ótimos assessores legislativos no Congresso Nacional, mas infelizmente, essa estrutura não se replica nos estados e municípios.
A formação jurídica deve capacitar os estudantes para atuarem como advogados generalistas ou no direito público. Uma iniciativa interessante talvez seja incentivar os alunos do quarto ou quinto ano a trabalharem com questões das Câmaras Municipais e Assembleias Legislativas, entre outros. . Após a Constituição de 1988, houve um aumento significativo na importância do Poder Judiciário como arena para a resolução de conflitos, e toda a teoria jurídica está envolvida nesse processo. É preciso ter atenção para outras formas de ação organizativa por meio do direito.
A produção teórica seguiu, em certa medida, essa direção. Houve um aumento significativo no estudo da jurisprudência e seu acompanhamento, embora isso tenha ocorrido de forma desigual e desequilibrada. À medida que examinamos o problema do ativismo mais profundamente, fica claro que ele não se limita ao Poder Judiciário. O ativismo está intimamente relacionado ao desequilíbrio de poderes que prejudica o Legislativo, em tese, embora às vezes seja manipulado por ele.
Atualmente, vivenciamos situações que ainda não foram devidamente equacionadas, mas parecem indicar um desejo do Legislativo de retomar um protagonismo no processo político. Isso pode ocorrer, por exemplo, por meio das CPIs, dos vetos, e até mesmo com a sinalização política da ação por meio de decretos legislativos que suspendam os efeitos das leis, algo que era pouco comum no Brasil e agora está se tornando mais frequente.
Esse panorama pode ser visto como uma alternativa ao controle judicial devido às mudanças no sistema político. Estamos deixando para trás um cenário de pulverização partidária, e isso mudará significativamente a dinâmica do Legislativo e sua relação com o Executivo. Nesse contexto, o Direito, que surgiu junto com a organização dessas funções, precisa se renovar e oferecer respostas adequadas para as novas mudanças.
INB: De que forma o cumprimento e execução de políticas públicas podem auxiliar na ampliação do horizonte democrático?
Maria Paula: Acredito que isso pode acontecer de várias formas. Uma das características mais notáveis de como o cumprimento e a execução de políticas públicas podem auxiliar na ampliação do horizonte democrático remonta aos anos 1990, quando o tema chegou ao Brasil. Nessa época, ocorreu a reforma do Estado conhecida como Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Tal projeto foi alvo de muitas críticas, pois as políticas públicas na Europa, da maneira como estavam sendo implementadas, estavam associadas à diminuição do Estado e à redução dos serviços públicos de alcance universal.
No entanto, quando as políticas públicas chegaram ao Brasil, elas tomaram um rumo diferente. Isso ocorreu porque nossos serviços universais passavam por um longo processo de construção. A educação, inclusive, sofria grandes transformações. Para nós, as políticas públicas se tornaram sinônimas das várias formas de expansão dos serviços públicos e da ampliação dos direitos, especialmente nos campos da saúde, assistência social e educação. A organização desses três direitos serve hoje de referência para os demais.
Especificamente no caso da saúde, que foi o primeiro a ser constitucionalizado, a participação sempre fez parte da reforma sanitária e da organização do Sistema Único de Saúde (SUS). Anos depois, tal princípio foi incorporado e aplicado também nos sistemas de assistência social e educação. Atualmente, os sistemas possuem uma configuração interessante, não apenas com o envolvimento de conselhos e outras formas diretas de participação, mas também com uma estrutura federativa que promove a participação em vários níveis.
Durante a pandemia da COVID-19, observaram-se com clareza as dinâmicas do sistema de saúde pública. Por exemplo, havia expectativa de que o Ministério da Saúde se pronunciasse e coordenasse as ações, conforme sua função desde a promulgação da Constituição, mas em muitos aspectos ele falhou. Sob o comando da presidência de Jair Bolsonaro, não havia uma orientação central clara, nem uma coordenação efetiva do governo central. Esse papel passou a ser desempenhado pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde e pelas instâncias municipais correspondentes. É importante destacar que, embora eles não tenham conseguido substituir completamente a coordenação do governo federal e estadual, o Brasil ainda tinha uma experiência de coordenação que não foi totalmente perdida, pois essas instâncias de articulação existiam.
Atualmente, essas instâncias estão formalmente incorporadas no Sistema Único de Saúde (SUS) e no projeto de Lei de regulamentação do Sistema Nacional de Educação. Existe algo semelhante que incorpora a experiência dos conselhos do Conselho de Secretários Estaduais de Educação (CONSED) e da União dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME). Portanto, esse é um passo importante em direção à coordenação e articulação eficazes.
Trata-se de uma estrutura federativa participativa que está por trás da experiência de federalismo cooperativo. Não é exatamente aquela que estava prevista, mas, sem dúvida, traduz um sentido de democratização já que, hoje em dia, não se concebe mais a ideia de uma estrutura centralizada.
Voltando à questão da crise do ensino médio, há uma discussão sobre a alteração da lei. Não é possível definir os próximos passos sem ouvir os estados. Existem experiências muito diferentes no âmbito estadual dos demais entes federativos. Portanto, a democratização trouxe desafios significativos, como a necessidade de construir políticas, consensos e de voltar o olhar para a gestão, financiamento e formação de professores. Não existe uma solução mágica para os problemas, justamente porque eles são tratados democraticamente e exigem diálogo e conversa.
Como dizia Norberto Bobbio, a democracia, comparativamente a outros sistemas, tem uma demanda fácil. Mas a resposta é difícil, especialmente para essas questões. E às vezes essa dificuldade é bastante fácil de compreender, especialmente no ambiente polarizado que vivemos.
Contudo, há esperança de que possamos superar esse momento. O mundo está passando por uma instabilidade muito grande e tem que lidar com problemas que acreditávamos que já poderiam ter sido superados, como a miséria e a pobreza. Essas questões precisam ser enfrentadas e resolvidas rapidamente, pois o Brasil esteve bem encaminhado para solucioná-las. Portanto, essa deve ser a prioridade número um na agenda. Depois disso, podemos avançar para a modernização e realização do potencial que o país possui. Há muitas coisas boas que podemos alcançar a partir desse ponto.
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